Međunarodni sud pravde objavio je 23. jula ove godine savetodavno mišljenje o obavezama država u vezi sa klimatskim promenama, u kojem je utvrdio pre svega da države imaju obavezu dužne pažnje da spreče prekograničnu štetu nastalu klimatskim promenama. Ovo mišljenje predstavlja značajan doprinos razvoju međunarodnog ekološkog prava – ono ne pruža odgovore na sva goruća pitanja, ali daje jasne smernice državama o njihovim obavezama i posledicama ukoliko ih ne ispune.
Pitanja pred Sudom i kontekst
Međunarodno pravo je po svojoj prirodi uvek „između politike i prava“ – uvek počiva na volji suverenih država da se pridržavaju dogovorenih normi. Sporazum iz Pariza odlazi korak dalje u insistiranju na suverenosti članica Okvirne konvencije Ujedinjenih nacija o promenama klime (UNFCCC) i propisuje da sve potpisnice treba samostalno da odrede svoj nacionalni doprinos (NDC – Nationally Determined Contribution) smanjenju globalnih emisija gasova sa efektom staklene bašte (GHG) za 1.5°C. Prema svim dostupnim naučnim saznanjima, svet nije na putu da ispuni taj cilj a situacija je urgentna, naročito za ostrvske nacije.
Zbog toga, bilo je neophodno utvrditi kakva je priroda međunarodnopravnih obaveza iz Sporazuma iz Pariza i drugih međunarodnih sporazuma koji pokušavaju da reše pitanje klimatskih promena i njihovih negativnih posledica. Na incijativu spomenutih ostrvskih nacija, pre svega Vanuatua, Generalna skupština Ujedinjenih nacija (UN) postavila je Međunarodnom sudu pravde (MSP) dva pitanja:
a) Koje su međunarodnopravne obaveze država da osiguraju zaštitu klimatskog sistema i drugih delova životne sredine od antropogenih emisija gasova sa efektom staklene bašte (GHG) za države i za sadašnje i buduće generacije?
(b) Koje su na osnovu ovih obaveza, pravne posledice, za države koje su, svojim delovanjem ili propustom, prouzrokovale značajnu štetu klimatskom sistemu i drugim aspektima životne sredine, u odnosu na:
(i) Države, uključujući, posebno, male ostrvske države u razvoju, koje su zbog svojih geografskih okolnosti i nivoa razvoja oštećene, posebno pogođene ili su posebno ranjive na štetne efekte klimatskih promena?
(ii) Narode i pojedince sadašnjih i budućih generacija pogođene štetnim efektima klimatskih promena?
MSP će ova pitanja razmatrati, ne samo u kontekstu Sporazuma iz Pariza već kao pitanje koje prožima celokupni poredak međunarodnog javnog prava. Zbog toga i s obzirom na sve veći broj sporova i presuda ali i nekih normativnih pomaka potrebno je ovo Savetodavno mišljenje sagledati u širem kontekstu naglog razvoja ove grane međunarodnog prava u prethodnih nekoliko godina.
Prvo, važan temelj je istorijska odluka Generalne skupštine Ujedinjenih nacija iz 2022. godine, kojom je pravo na čistu, zdravu i održivu životnu sredinu proglašeno univerzalnim ljudskim pravom. Iako je već zajemčeno ustavima mnogih zemalja, ono nije garantovano međunarodnim posleratnim konvencijama poput Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima ili Evropske konvencije o ljudskim pravima. Na tragu odluke UN, Interamerički sud za ljudska prava (IACtHR) u svom Savetodavnom mišljenju od 29. maja ove godine, utvrdio je da zemlje imaju obavezu da spreče štete od klimatskih promena kao pitanje ljudskih prava.
U važnoj presudi u slučaju Verein KlimaSeniorinnen Schweiz i drugi protiv Švajcarske, Evropski sud za ljudska prava (ECtHR) utvrdio je da nedovoljno delovanje države u borbi protiv klimatskih promena može predstavljati povredu ljudskih prava, konkretno prava na poštovanje privatnog i porodičnog života (član 8. Evropske konvencije o ljudskim pravima). Sud je naglasio da države imaju pozitivnu obavezu da preduzmu mere za zaštitu građana od štetnih posledica klimatskih promena. To znači da države nisu samo dužne da se uzdrže od uplitanja u privatni život građana (negativna obaveza), već i da preduzmu razumne i adekvatne mere kako bi zaštitile pojedince od negativnih uticaja koje stvaraju treće strane ili prirodne pojave. Kada je reč o životnoj sredini, to podrazumeva da država ima obavezu da uspostavi pravni i administrativni okvir za prevenciju ekoloških rizika, da ih prati i da reaguje na njih, posebno kada oni predstavljaju ozbiljnu pretnju po zdravlje, imovinu i dobrobit pojedinca. Klimatske promene se sada smatraju takvom pretnjom. I mišljenje MSP posvetiće posebnu pažnju ugrožavanju ljudskih prava.
Međunarodni tribunal za pravo mora (ITLOS), najviši svetski sud koji se bavi okeanima, zaključio je u martu prošle godine da vlade moraju preduzeti mere za rešavanje emisija gasova sa efektom staklene bašte. Ova odluka, doneta na zahtev Komisije malih ostrvskih država (COSIS), odnosi se na obaveze država prema Konvenciji UN o pravu mora (UNCLOS) u pogledu zaštite morske životne sredine od klimatskih promena. ITLOS je zaključio da obaveze država da spreče, smanje i kontrolišu zagađenje morske životne sredine uključuju i zagađenje nastalo emisijama GHG. Mišljenje MSP odnosiće se na ceo klimatski sistem – ne samo na zaštitu mora i okeana i ne samo na obaveze država, već i na posledice za države koje su prouzrokvale štetu.
Stavovi Suda
U suštinskom delu svog mišljenja MSP je potvrdio da postoji opšta obaveza država da zaštite životnu sredinu, uključujući i klimatski sistem, koja proističe iz postojećih međunarodnih sporazuma i međunarodnog običajnog prava. Posebno je naglašena obaveza sprečavanja prekogranične štete, koja je utvrđena u brojnim presudama i mišljenjima Suda. MSP je istakao da ova obaveza uključuje ne samo radnje koji nanose direktnu štetu, već i propuste država da adekvatno regulišu i kontrolišu aktivnosti unutar svojih jurisdikcija koje mogu prouzrokovati značajnu štetu životnoj sredini u drugim državama ili oblastima izvan njihovih jurisdikcija. Sud je dodatno pojasnio da radnje poput proizvodnje i potrošnje fosilnih goriva, izdavanja dozvola za istraživanje i davanje subvencija za fosilna goriva, mogu predstavljati kršenje obaveza.
Jedan od najvažnijih zaključaka MSP jeste da obaveze država u vezi sa klimatskim promenama ne proizilaze isključivo iz klimatskih sporazuma (Sjedinjene Države su se ponovo povukle iz Sporazuma iz Pariza prvog dana drugog Trampovog predsedničkog mandata). Umesto toga, Sud je potvrdio da postoje obaveze proistekle iz međunarodnog običajnog prava. Države imaju obavezu dužne pažnje (due diligence) da spreče značajnu prekograničnu štetu. U kontekstu klimatskih promena, to se odnosi na emisije gasova staklene bašte koje utiču na celu planetu. Ova obaveza važi za sve države, čak i one koje nisu potpisnice Sporazuma.
Dalje, Sud je naglasio da se obaveze država po pitanju klime odnose i na zaštitu ljudskih prava, uključujući pravo na život, zdravlje i pravo na zdravu životnu sredinu. Pošto su mnoge države potpisnice različitih sporazuma o ljudskim pravima, a ovo pravo je sve više prepoznato i u nacionalnim ustavima, to stvara dodatnu osnovu za odgovornost.
Kao ključni nalaz, Sud je potvrdio da NDC svake države, iako se često smatra diskrecionim, mora biti ambiciozan, odnosno težiti ograničavanju globalnog zagrevanja na propisani cilj od 1.5°C. Sud je takođe potvrdio relevantnost jednog od principa UNFCCC – "zajedničkih, ali različitih odgovornosti". Iako sve države snose odgovornost za borbu protiv klimatskih promena, njihove obaveze se razlikuju u zavisnosti od istorijskog doprinosa emisijama, ekonomskih kapaciteta i razvojnih potreba.
Mišljenje je dalje razradilo obavezu država da preduzmu razumne i odgovarajuće mere za ublažavanje klimatskih promena (mitigacija) i prilagođavanje njihovim posledicama (adaptacija). Sud je naglasio da ove mere moraju biti zasnovane na najboljim dostupnim naučnim saznanjima i da moraju biti u skladu sa ciljevima Sporazuma iz Pariza.
Pravna snaga Savetodavnog mišljenja
Savetodavna mišljenja nisu pravno obavezujuća. Ona se razlikuju od presuda, koje su obavezujuće za stranke u sporu. Međutim, to ne znači da savetodavna mišljenja nemaju nikakav uticaj. Naprotiv, ona imaju veliku pravnu težinu i autoritet. Savetodavna mišljenja MSP su autoritativna tumačenja glavnog sudskog organa Ujedinjenih nacija koja služe kao važan izvor za razumevanje i razvoj međunarodnog prava. Iako ne stvaraju direktne pravne obaveze, ona pružaju razjašnjenja što može voditi ka doslednijoj primeni prava. Takođe, imaju uticaj na buduće pregovore i politike, jer države i međunarodne organizacije često uzimaju u obzir savetodavna mišljenja prilikom formulisanja nacionalnih politika, pregovora o sporazumima i donošenja odluka.
Mišljenja su i osnova za buduće sudske sporove, jer iako savetodavno mišljenje samo po sebi ne može biti osnova za tužbu pred MSP, principi i tumačenja sadržani u njemu mogu biti citirani i korišćeni kao dokaz međunarodnopravnih obaveza u budućim spornim slučajevima pred MSP ili drugim nacionalnim ili međunarodnim sudovima.
Iako na primer Sporazum iz Pariza ne predviđa reparaciju, ovo Savetodavno mišljenja, na osnovu celokupnog korpusa međunarodnog ekološkog prava otvara mogućnost reparacija. Sud smatra da, ukoliko se može dokazati uzročnost, oštećene države ali i pojedinci kojima su povređena ljudska prava mogu tražiti reparaciju od država koje ne ispune svoje klimatske obaveze. To pruža novi put za rešavanje sve većih gubitaka i šteta sa kojima se suočavaju brojne zemlje i zajednice u područjima naročito pogođenim klmatskim promenama.
Savetodavno mišljenje, uprkos svojoj težini, ne rešava sve izazove. Preostaje da se vidi kako će se specifični aspekti, kao što su odgovornost za istorijske emisije i mehanizmi finansijske podrške državama u razvoju, dalje razvijati u praksi kroz različite međunarodne sporove i buduće presude. Za sada, primena preporuka zavisiće od političke volje država i spremnosti da preuzmu konkretne mere.