Srpska reforma pravosuđa – između norme i stvarnosti

O idealu dobrog pravosuđa

Još od kada je Monteskje u svom delu O duhu zakona izložio teorijski model podele vlasti, položaj sudstva kao treće grane vlasti smatra se idealom dobro uređenog političkog sistema. Osnovno svojstvo tako ustrojenog sudstva jeste njegova institucionalna nezavisnost, koja se kroz princip personalne nezavisnosti reflektuje i u uređenju položaja svakog sudije ponaosob. Institucija javnog tužilaštva je istorijski mlađa i put njenog razvitka je posve različit u kontinentalnoj Evropi i u angloameričkom svetu. Međutim, nakon Drugog svetskog rata, većina modela uređenja javnog tužilaštva pomerala se ka jačanju institucionalne samostalnosti ovog organa, odvajajući ga od direktne, svakodnevne kontrole resornog ministarstva. Zato ne treba da čudi što se danas zahtev za nezavisnim pravosuđem, kao idealom pravne države, ne odnosi samo na sudove, već gotovo podjednako i na tužilaštva.

Međutim, i unutar tako ustrojenog ideala dobrog pravosuđa postoje značajne razlike od države do države. To šta se tačno podrazumeva pod nezavisnošću sudstva može se u nekim bitnim aspektima razlikovati i među državama koje pripadaju istoj familiji pravnih sistema.[1] Slično tome, na pitanje koja je uloga tužilaca u demokratskom društvu, čak i zemlje koje pripadaju krugu etabliranih ustavnih demokratija mogu ponuditi unekoliko različite odgovore.[2] Posebno je važno voditi računa o tome da određena normativna i institucionalna rešenja u jednom društveno-političkom okruženju ne moraju nužno proizvoditi negativne posledice, dok u drugom one mogu biti ključni razlog za urušavanje podele vlasti i vladavine prava. Primerice, retko kada se mogu čuti zabrinuti glasovi o nezavisnosti sudstva u Švajcarskoj, iako je nepisano pravilo u toj zemlji da su federalne sudije dužne da budu članovi neke od političkih partija i da joj plaćaju pozamašnu godišnju članarinu – institucionalni model potpuno nezamisliv u većini drugih država.[3] Ili, iako je u Nemačkoj tužilaštvo podređeno Ministru pravde koji je ovlašćen da izdaje opšta obavezna uputstva tužiocima, najčešće se ne dovodi u pitanje samostalnost tužilaštva i funkcionalna nezavisnost tužilaca.[4]

Sve rečeno može da izazove sumnju u smislenost upoređivanja različitih političko-pravnih modela, pa čak i samu ideju potrage za idealom dobro uređenog pravosuđa. Međutim, to bi bio prebrz i neutemeljen zaključak. Komparativne analize ustrojstva i funkcionisanja pravosudne vlasti bile su od koristi i za vreme blokovske podele sveta,[5] a nakon 1990. one još više dobijaju na značaju. Pogotovo na tlu Evrope, gde je Evropski sud za ljudska prava razvio bogatu praksu na temu nezavisnosti pravosuđa, Venecijanska komisija (Evropska komisija za demokratiju putem prava) je izradila izveštaje o standardima sudske i tužilačke nezavisnosti, a MEDEL (Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés), kao evropsko strukovno udruženje sudija i tužilaca, kontinuirano reaguje na atake na sudsku i tužilačku nezavisnost i samostalnost. Stoga se s pravom može govoriti o izvesnim standardima dobrog pravosuđa na evropskom tlu i oni su od posebnog značaja kada treba sprovesti reformu pravosuđa.[6] A to je ono što je Srbija činila više puta od kada je zakoračila u proces demokratske tranzicije i konsolidacije, a poslednji put, na sistematski način, ustavnim reformama iz 2022. godine.

Pravosuđe u Srbiji – dugo putovanje u reformu

Da bi se u potpunosti razumela dinamika današnjih pravosudnih reformi u Srbiji, važno je imati na umu da su one započele kao deo tranzicije iz pređašnjeg sistema vlasti u kojem pravosuđe nije posmatrano kao zasebna grana vlasti. Taj model jedinstva vlasti je „ne samo u stvarnom već i u normativnom smislu, odlučujuće uticao na gubitak nezavisnosti i samostalnosti sudstva i sudija (ako ih je pre ovog vremena uopšte i bilo) i stvorilo teško savladivu naviku pokornosti, u boljem slučaju poslušnosti.“[7] Kao što to skorašnja studija na temu sudijske kulture u Srbiji pokazuje, jedna od njenih dominantnih odlika je upravo odsustvo svesti o tome da sudstvo predstavlja zasebnu granu vlasti. To se najočitije reflektuje u spremnosti sudija da se u politički osetljivim predmetima izlože uticajima drugih grana vlasti, prevashodno izvršnoj. Situacija s tužilaštvom je u tom pogledu još teža, jer je ono bilo „od Drugog svetskog rata, uređeno po modelu ’sovjetske prokurature’, na monokratskom načelu, sa strogom centralizacijom i hijerarhijom.“[8] 

Ustavom iz 2006. to stanje je, bar na normativnom planu, trebalo da bude promenjeno. Međutim, Venecijanska komisija je već u svom mišljenju iz 2007. godine navela da „ostaje opšti utisak o prekomernom uticaju parlamenta na sudstvo“, dok je u vezi sa ustavnom definicijom javnog tužilaštva upozorila da ona „ne bi trebalo da se shvati kao osnova za uvođenje sistema prokurature sovjetskog tipa.“ Tako je tek ustavno reformisano pravosuđe, u periodu od 2008. do 2012. godine ušlo u novi krug reformi. One se neretko stavljaju pod znake navodnika, jer se njene glavne odlike mogu sumirati na sledeći način: česte i politički nedovoljno promišljene promene organizacionih zakona o sudovima i sudskim i tužilačkim savetima, koje su „bile radikalne i sporne sa stanovišta ustavnosti“,[9] baš kao što je to bila i osnovna mera tzv. „opšteg izbora“ sudija, što je samo eufemistički izraz za reizbor jednom već izabranih sudija koji su uživali ustavno zagarantovanu stalnost sudijske funkcije.[10] Na to se nadovezalo i delovanje Ustavnog suda, koji se „u naknadnim postupcima povodom žalbi neizabranih sudija, nije postavio kao dosledan čuvar vladavine prava“.[11]

Promenom vlasti u Srbiji 2012. godine, izvršen je još jedan pokušaj ustavne reforme pravosuđa u 2018. godini, ali je on naišao na odlučan otpor stručne javnosti. Proces je zanovljen u 2021. godini, na promenjenim normativnim osnovama i kao deo agende pristupanja Srbije Evropskoj Uniji, a finalizovan je 16. januara 2022. na referendumu na kojem je Akt za promenu Ustava podržalo 59,62% građana s pravom glasa. Ako se zna da je izlaznost bila veoma niska – samo 30,64% – proizlazi da je reformu podržalo tek 18,27% upisanih u birački spisak. Kada se toj činjenici pridoda i ona da je taj Akt prethodno izglasao saziv Narodne skupštine u kojoj zbog izbornog bojkota praktično nije bilo predstavnika opozicije, ne treba da čudi što se u srpskoj ustavnopravnoj teoriji nailazi na ocene da je ceo proces ustavnih reformi pravosuđa „produžio zloglasnu tradiciju ustavnih akata kojima nedostaje legitimitet.“

Na normativnom planu se, ipak, nesporno može govoriti o boljicima. Ključna poboljšanja u domenu sudstva tiču se: ukidanja probnog trogodišnjeg sudijskog mandata; izmeštanja izbora svih sudija i predsednika sudova iz nadležnosti Narodne skupštine u nadležnost Visokog saveta sudstva; jačanja personalne nezavisnosti sudija koje se postiže (a) preciznijim propisivanjem garantije nepremestivosti, (b) proširenjem imuniteta sudija za izneto mišljenje, (c) ponovnim propisivanjem razloga za razrešenje i (d) osiguranjem stalnosti sudijske funkcije; sastava Visokog saveta sudstva u kojem više nema predstavnika ni izvršne ni zakonodavne vlasti, kao i njegovog funkcionisanja, koje se omogućava neparnim brojem od jedanaest članova, od kojih sedam čine sudije (šest biraju same sudije, a sedmi je određen po funkciji: predsednik Vrhovnog suda, koji ne može biti predsednik Visokog saveta sudstva) i četiri člana – istaknuta pravnika – koja bira Narodna skupština.[12] 

Kada je reč o poboljšanjima u domenu tužilaštva, najznačajnije promene su: ukidanje zamenika javnih tužioca (svi su tužioci i nosioci optuženja); zabrana premeštaja bez saglasnosti; izbor javnih tužilaca od strane Visokog saveta tužilaštva, a ne od strane Narodne skupštine; mogućnost prigovora na obavezno uputstvo neposredno višeg tužioca, smanjenje njihovih hijerarhijskih ovlašćenja; Visokom savetu tužilaštva je poverena i nadležnost da odlučuje o statusnim pitanjima u javnotužilačkoj organizaciji, odnosno da imenuje vršioca funkcije Vrhovnog javnog tužioca i odlučuje o drugim pitanjima položaja tužilaca.[13] 

Stručna javnost u Srbiji je prigovarala da je propuštena prilika da se nezavisnost sudstva ojača nekim oblikom budžetske autonomije sudstva, a samostalnost tužilaštva čvršćim ingerencijama nad radom kriminalističke policije.[14] Takođe, Venecijanska komisija je u vezi sa „potrebom smanjenja rizika od politizacije dva saveta“ zaključila da nisu u potpunosti prihvaćene preporuke koje se odnose na mehanizam protiv zastoja za izbor članova Visokog saveta sudstva iz redova „istaknutih pravnika“, kao i ona koja se odnose na sastav Visokog saveta tužilaštva. Bez obzira na to, Venecijanska komisija je istakla da usvojena normativna rešenja „imaju potencijal da donesu značajne pozitivne promene u srpskom pravosuđu“, ali je i upozorila da to odlučujuće zavisi od njihove primene. Drugim rečima, ustavne reforme su „nužan i važan prvi korak u procesu, ali ne predstavljaju završetak ovog procesa.“ Norme je potrebno pretočiti u stvarnost.

„Mrdićevi“ zakoni – povratak na staro

Pad novosadske nadstrašnice 1. novembra 2024. godine, koji je za posledicu imao gubitak šesnaest života, rasplamsao je u javnosti pitanje krivičnopravne odgovornosti, pogotovo u vezi sa potencijalnim koruptivnim aspektima nesolidne gradnje koja je dovela do fatalnog ishoda. Strategija vrhuške vlasti bila je da, najpre, negira da je uopšte došlo do rekonstrukcije nadstrešnice, zatim, da preko svojih tabloidnih propagandnih glasila relativizuje nesreću, upoređujući je s drugim slučajevima u svetu, da bi potom prešla na otvoren politički obračun sa svima onima koji su zatražili utvrđivanje odgovornosti. Po pokretanju masovnih studenskih i građanskih protesta, kao protivnici su percipirani i svi delovi pravosuđa koji nisu bili spremni da rade kao produžena ruka egzekutive. Obračun je posebno intenziviran nakon što je 1. avgusta 2025. po nalogu Javnog tužilaštva za organizovani kriminal (TOK) usledilo hapšenje većeg broja lica, uključujući i bivše ministre Vesića i Momirovića. Do kulminacije je, ipak, došlo kada je TOK podigao optužni  predlog protiv aktuelnog ministra kulture Nikole Selakovića, kao i još tri lica, u vezi sa nezakonitostima prilikom skidanja svojstva kulturnog dobra sa zgrada „Generalštaba“. Nastojanja tužilačkih organa da ustanove krivičnopravnu odgovornost najviših nosilaca vlasti namah su proglašeni za „javnotužilački državni udar“, a oni koji su preduzeli radnje u skladu sa svojim ustavnim i zakonskim nadležnostima su od strane predsednika države nazvani „korumpiranom bandom“.

Nakon što se pod pritiskom odustalo od ideje stavljanja TOK pod direktne ingerencije politički kontrolisanog Višeg javnog tužilaštva u Beogradu, prešlo se na rezervni plan. On se sastojao u tome da narodni poslanik SNS i predsednik Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu, Uglješa Mrdić, samostalno podnese Narodnoj skupštini na usvanje izmene pet pravosudnih zakona – Zakona o Visokom savetu tužilaštva, Zakona o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa za borbu protiv visokotehnološkog kriminala, Zakona o javnom tužilaštvu i Zakona o sudijama. Ne samo da se na taj način izbegla bilo kakva javna rasprava, već su predložene izmene usvojene po hitnom postupku. 

Osnovna ideja svih usvojenih rešenja je povratak političke kontrole nad radom tužilaštava i sudova. Ključne promene tiču se: obaveze da se tužioci koji su upućeni u TOK vrate u svoja matična tužilaštva, što efektivno smanjuje kapacitet ovog tela za rad na najsloženijim slučajevima visoke korupcije i organizovanog kriminala;[15] uslovljavanja Vrhovnog javnog tužilaštva da u obavljanju poslova međunarodne saradnje mora da traži saglasnost ministarstva nadležnog za pravosuđe, što je suprotno ustavnoj definiciji tužilaštva kao „samostalnog državnog organa“; ukidanje Komisije za odlučivanje o prigovoru na obavezno uputstvo za rad i postupanje u pojedinačnom predmetu i izmeštanje tog odlučivanja na glavnog tj. neposredno višeg javnog tužioca, što bi onemogućilo tužioce da se efikasno štite od nezakonitih i politički motivisanih instrukcija nadređenih; uvođenja posebnog odeljenja za Visokotehnološki kriminal čijeg rukovodioca će postavljati glavni javni tužilac Višeg javnog tužilaštva u Beogradu, nad kojim postoji puna politička kontrola; mogućnosti da se predsednici sudova biraju na još jedan mandat, čime se kreira prostor za ciljana kadrovska rešenja, kako bi se u određenim sudovima nastavilo disciplinovanje sudija; uvođenja Četvrtog osnovnog suda u Beogradu, koje bi omogućilo raspoređivanje lojalnih sudija koji bi sudili u predmetima vezanim za projekat EXPO 2027, koji je visokokoruptivnog potencijala.

Zaključak

Sve što je potrebno znati o tzv. Mrdićevim zakonima staje u njegovu skorašnju izjavu, u kojoj zgranuto tvrdi da delovi pravosuđa učestvuju u „obojenoj revoluciji – udarili su na državu,  zato što su krenuli s hapšenjem ministara iz SNS-a, zato što su hteli na kraju da uhapse predsednika Vučića...“ Čini se da se tek tom izjavom dobija pravi smisao i Vučićeve poruke, date na dan održavanja referenduma o pravosudnim promenama, u kojoj je izrazio nadu da će građani glasati za „vladavinu prava, suštinski nezavisno pravosuđe i samostalno tužilaštvo.“ Ispostavlja se da je za Vučića idealno pravosuđe ono koje izuzima od krivičnopravnog progona aktuelne nosioce vlasti i s njima povezana lica i obezbeđuje njihovu punu nekažnjivost.[16] Dok je stvarnost srpskog pravosuđa bila obeležena spremnošću najvećeg broja sudija i tužilaca da se na takav način i ponašaju, Vučić je bez mnogo rizika mogao da pristane na promene normi Ustava i zakona, pogotovo što je tako mogao i da štiklira neke od obaveza preuzetih prema EU. Međutim, čim su delovi tužilaštva i sudstva počeli u stvarnosti da pokazuju obrise istinske grane vlasti i da gone sve potencijalne učinioce krivičnih dela, makar oni bili i u vrhovima vlasti, Vučić je posegao za nasilnim prekrajanjem uspostavljenog normativnog okvira sudske nezavisnosti i tužilačke samostalnosti. Budući da je na čelo novog saziva Ustavnog suda instaliran čovek koji je mesecima na režimskim televizijama izigravao njegovog ličnog portparola, Vučić se s pravom pouzda u to da mu od državnog organa zaduženog za sudsku kontrolu ustavnosti ne preti opasnost, čak i kada naručuje belodano neustavne propise. Stoga je na samim tužiocima i sudijama da odlučno stanu u odbranu Ustavom dostignutog nivoa vlastite nezavisnosti i samostalnosti. Oni će to učiniti tako što će beskompromisno i nepristrasno vršiti svoje ustavne i zakonske nadležnosti, ali i tako što će, netipično za ove profesije, u javnosti i na ulici dići svoj glas za odbranu pravne države i pravosudne grane vlasti. U obe te uloge, imaće na svojoj strani i druge segmente pravničkog esnafa, ali i sve građane željne istinski reformisanog pravosuđa.