O Zakonu o finansijskoj podršci porodici sa decom i njegovim posledicama

Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom stupio je na snagu prvog dana 2018. godine, a njegova primena je otpočela 1. jula 2018.[1] Uprkos reakcijama civilnog društva, roditelja i stručne javnosti da Zakon diskriminiše pojedine žene, decu i celokupne porodice, do danas nije došlo do očekivanih i najavljenih izmena spornih odredbi. Budući da je usvojen po hitnom postupku, zajedno sa još 36 novopredloženih zakona koji su usvojeni po skraćenoj proceduri u 2017. godini[2], Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom nije bio predmet javne rasprave, niti je stručna javnost bila u prilici da iznese svoje mišljenje o predloženom tekstu Zakona pre njegovog usvajanja. Jednako je izostala i javna rasprava o predlozima izmena ovog zakona koji su takođe usvojeni po hitnoj proceduri sredinom 2018.

Najavljen kao paket mera iz oblasti socijalne i populacione politike, Zakon je trebalo da unapredi opšti kvalitet života porodica sa decom kojima je neophodna dodatna podrška radi zadovoljenja osnovnih potreba deteta, kao i da podstakne rađanje i da omogući usklađivanje rada i roditeljstva (Član 1. Zakona). A upravo su pojedinim odredbama Zakona stavljene u nepovoljan položaj materijalno ugrožene porodice sa decom, porodice sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, kao i pojedine kategorije žena, poput žena koje obavljaju preduzetničke poslove i odlučuju se na rađanje, majki koje imaju manje od 18 meseci vezanog radnog staža ili koje rade u sivoj zoni, poljoprivrednice i žene koje održavaju trudnoću.

Odredbe Zakona usmerene ka podsticanju rasta stope nataliteta zapravo slede pravac koji je Vlada Republike Srbije postavila Strategijom podsticanja rađanja iz 2008.[3] Naime, najveći deo mera koje su predviđene Strategijom zahtevaju pre svega direktna ili indirektna novčana ulaganja, a u znatno nižem udelu mere koje podrazumevaju snažniju sistemsku podršku porodicama, roditeljima i deci (uključujući i decu koja čekaju na usvajanje) i kojima bi se moglo uticati na stepen opšteg blagostanja, odnosno povećanje stepena opšteg kvaliteta života porodica u Srbiji. Studija profesorke Mirjane Bobić iz 2013. godine[4] pokazuje da je baš nedostatak snažnije društvene podrške majkama jedan od osnovnih razloga niske stope nataliteta. Nasuprot vladama koje mere populacione politike prvenstveno zasnivaju na (selektivnoj) finansijskoj pomoći, stoje vlade koje u osmišljavanju javnih politika daju primat individualnim pravima i asistiraju u smanjenju opterećenja koja delom nastaju i usled konflikta uloga žene u porodici i sferi rada, što vodi i višim stopama rađanja. Umesto da olakšaju poziciju majki, mere populacione politike u Srbiji (uključujući i najnoviju Strategiju podsticanja rađanja[5]) dodaju opterećenje na pleća žena, nudeći finansijsku pomoć pojedinim kategorijama, a zahtevajući akcije baš u oblastima u kojima žene čine većinsku radnu snagu, najčešće potplaćenu i eksploatisanu u zanimanjima koja se i u Srbiji razvijaju u pravcu zahteva kapitala i neoliberalnog sistema. Pored očiglednih negativnih posledica po rodnu ravnopravnost, ovakve mere utiču negativno i na fizičko i na mentalno zdravlje žena, pa se zapravo može postaviti pitanje o efektima planiranih mera ne samo po dosezanje optimalnog broja stanovništva, kako to definiše Strategija podsticanja rađanja, već i kvalitativno - u smislu opšte brige za stanovništvo u pravcu razvoja humanog kapitala zemlje, što bi zaista vodilo njenom održivom razvoju.

Istovremeno, set socijalnih mera u Zakonu o finansijskoj podršci porodici sa decom trebalo je da proširi obuhvat korisnika i korisnica pojedinih prava koja su regulisana ovim zakonom i da im olakša postupak za njihovo ostvarivanje. Iako je Zakon uveo niz pozitivnih promena, nekoliko njegovih odredbi je posebno problematično jer onemogućavaju pojedinim porodicama uživanje Ustavom zagarantovanih prava ili im se nanosi šteta u pravcu snižavanja opštih uslova života koji treba da vode zadovoljenju osnovnih potreba deteta. Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom jeste uvećao iznos davanja iz spektra mera populacione politike, poput roditeljskog dodatka, ali je zato umanjio iznos davanja za odsustvo radi nege deteta i posebne nege deteta. Uz to, uvećanje iznosa roditeljskog dodatka nije propisano ovim Zakonom na način da se dato pravo može potpuno neometano uživati budući da ne postoje odredbe kojima su određeni nominalni iznosi davanja, niti odredbe koje nalažu usklađivanje sa inflacijom bilo kog od Zakonom predviđenih davanja.

U posebno nepovoljan položaj ovim Zakonom stavljene su porodice sa decom koja imaju smetnje u razvoju ili invaliditet. Konkretno, Zakonom je predviđeno da se pravo na naknadu zarade, odnosno pravo na naknadu primanja za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta ne može ostvariti za dete za koje je već ostvareno pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica (član 12. stav 7 Zakona). Kada se nađu u ovoj situaciji roditelji su primorani da odluče da li im je lakše da se odreknu svog prava na rad ili da uskrate detetu njegovo pravo. Kako su majke češće od očeva angažovane u nezi deteta sa smetnjom u razvoju ili invaliditetom, te zbog toga odsustvuju sa posla, Zakon ne pomaže njihovoj poziciji već ih stavlja u situaciju potencijalnog gubitka zaposlenja i povećanog rizika od siromaštva. Upravo zbog ovakvog stava zakonodavca, organizacije civilnog društva tražile su od Ustavnog suda proveru ustavnosti navedene odredbe.[6]

Prema ovom Zakonu se porodicama uskraćuje i roditeljski dodatak ako samo jedno dete nije obuhvaćeno imunizacijom ili nije upisano, to jest ne ide redovno u predškolsku ustanovu ili u osnovnu školu (Član 25. Zakona). Zakonom se uvode sankcije za takve porodice čime se zapravo targetiraju i diskriminišu posebno ranjive kategorije dece, poput dece iz siromašnih i romskih porodica. Organizacije civilnog društva su upravo zbog spornog člana 25. Zakona podnele Ustavnom sudu predlog za ocenu ustavnosti ovog člana, ali do sada nisu dobili odgovor na svoj predlog.[7] 

Prema Članu 23. Zakona, roditelji čija su deca rođena 1. jula 2018. i kasnije, za prvo dete dobijaju jednokratnu pomoć u iznosu od 100.000 dinara, za drugo dete dobijaju 10.000 dinara svakog meseca tokom dve godine, za treće dete po 12.000 dinara mesečno deset godina, a za četvrto dobijaju 18.000 dinara mesečno u narednih deset godina. Da bi roditelji mogli da ostvare pravo na dobijanje roditeljskog dodatka kao poseban uslov navodi se neophodna vakcinacija novorođenčeta, kao i sve dece prethodnog reda rođenja, koja nisu vakcinisana u skladu sa zakonom (Član 25. Zakona). Jednom godišnje proveravaće se da li je dete vakcinisano (Član 25. stav 3) i da li redovno pohađa predškolski program i osnovnoškolsku nastavu (Član 25. stav 6). Ovakva odredba Zakona nanovo targetira posebno osetljive kategorije dece, te umesto da pruži finansijsku podršku njihovim porodicama, Zakon upravo ugrožene porodice izlaže dodatnom riziku od siromaštva i unižava njihovo zdravlje, dostojanstvo i opšti osećaj sigurnosti u zemlji u kojoj bi trebalo da budu njeni ravnopravni članovi i članice. Član 26. definiše da se deca sa invaliditetom i deca sa smetnjama u razvoju mogu izuzeti iz odredbe o ukidanju roditeljskog dodatka u situaciji kada dete ne pohađa nastavu. Ipak, redovno pohađanje nastave nije precizno definisano u Zakonu, pa se može dogoditi da roditelji izgube pravo na dodatak ukoliko dete zbog bolesti, koja nije hronična i ne spada u oblik invaliditeta, ne pohađa nastavu duži vremenski period.

Na kraju, Zakon je samo prividno proširio krug žena koje će moći da zahtevaju naknadu zarade tokom odsustva po osnovu rođenja i nege deteta. Prema Članu 17. Zakona, ovo pravo će sada moći da uživaju i žene koje rade van radnog odnosa na osnovu autorskih ugovora, ugovora o delu ili ugovora o privremeno-povremenim poslovima, poljoprivrednice i preduzetnice, a ne samo žene u radnom odnosu. Pa ipak, umesto 12 meseci provedenih na radu, zahteva se da sve navedene kategorije žena budu radno angažovane najmanje 18 meseci da bi uživale navedeno pravo, osim poljoprivrednica za koje je norma postavljena na 24 meseca (Član 17. Zakona). Čak se ženama koje održavaju trudnoću period sprečenosti za rad zbog održavanja trudnoće ne računa u potrebnih 18 meseci neophodnih za ostvarivanje naknade, već se zahteva vezanih „18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva” (Član 13, stav 1 i Član 18, stav 1)[8].

Uz to, Zakon umanjuje maksimalnu naknadu zarade koja može biti isplaćena iz budžeta (s pet na tri prosečne zarade u poređenju sa prethodno važećim zakonom[9]), što šteti ženama sa višim primanjima jer im je maksimalna naknada ograničena na „tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan podnošenja zahteva za naknadu zarade” (Član 20. stav 1 Zakona). Zakon još predviđa i da će se uzimati osamnaestomesečni bruto prosek primanja i da će se u mesecima kada nije bilo uplata prihod računati nula dinara (Član 13). Dok je prethodno važeći zakon dozvoljavao premošćavanje „rupa” u stažu od 12 meseci kombinovanjem rada u radnom odnosu i van njega, uz pretpostavku o zaradi ostvarenoj tih meseci, a sve s ciljem ostvarivanja prava na naknadu, novi zakon to ipak ne dozvoljava.

Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom nastoje se ostvariti ciljevi postavljeni Programom rada Vlade Republike Srbije[10], ali se nastoji i uskladiti domaće zakonodavstvo sa normativnim okvirom Evropske unije kako bi se zadovoljili uslovi postavljeni pred zemlje kandidate u procesu pridruživanja. Konkretno, ovim Zakonom se nastoje ispuniti ciljevi predviđeni Programom ekonomskih reformi za period 2016–2018[11], kao i mere predviđene u Programu reformi politike zapošljavanja i socijalne politike iz 2016.[12] Pa ipak, kao što je analiza pokazala, tekst Zakona potencijalno krši i neke domaće ustavne odredbe, a u suprotnosti je i sa evropskim normativnim okvirom. Konkretno, evropska praksa preporučuje da obračunski period za ostvarenje prava na naknadu za vreme trajanja porodiljskog odsustva ili odsustva radi nege deteta obuhvata maksimalno 12 meseci, a to potvrđuju i podaci Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) prema kojima evropske države u obračun uzimaju najviše 12 meseci pre otvaranja odsustva po ova dva osnova. Pored toga, kao što pravni stručnjaci ukazuju: „proširenje prava na naknadu za vreme porodiljskog odsustva i odsustva radi nege deteta i na lica koja su uplaćivala doprinose a nisu se nalazila u radnom odnosu, nije nikakav poklon države majkama u Srbiji, već obaveza prema međunarodnim instrumentima koje je Srbija prihvatila (konkretno, prema Konvenciji 183 Međunarodne organizacije rada o zaštiti materinstva koju smo prihvatili još 2010. godine)“[13].

Istraživanje koje je sproveo tim profesora Filozofskog fakulteta u Beogradu[14] pokazalo je da strukturalni aspekti svakodnevnog života prevashodno čine osnovu razmatranja odluka o roditeljstvu, kao i da je diskusije o „beloj kugi“ neophodno posmatrati u intersekciji rodnih i slojnih dimenzija, a ne isključivo u okviru diskursa o „problemu nedovoljnog rađanja“ ili, dodajem, o hedonističkom stilu života mladih žena[15]. Složen splet društvenih faktora čini najveću i glavnu barijeru rađanju dece, pa se pitanje rađanja ne može i ne sme svesti na pitanje individualnih odluka i odgovornosti potpuno izmeštenih iz konteksta u kojem se odvijaju prakse roditeljstva i donose odluke o rađanju. Budući da rezultati relevantnih istraživanja pokazuju da veoma složen splet faktora opredeljuje stope nataliteta i imajući u vidu teškoće sa kojima se na svakodnevnom nivou suočavaju prosečna građanka ili prosečan građanin Srbije dok razmišljaju o rađanju ili su u ulozi roditelja, neophodno je pitanjima roditeljstva pristupiti pružajući sistemsku i sveobuhvatnu podršku porodici, a ne kontrapolirajući se građanstvu kroz diskurs neprijatelja. Same mere podrške u zakonima poput ovog trebalo bi da intervenišu u sektorima koji treba da doprinesu poboljšanju opšteg standarda života svih, budući da se jedino intervencijom u sistem tako da bude u službi obezbeđenja optimalnih uslova za ispunjenje osnovnih potreba pojedinca može dugoročno postići održivi društveno-ekonomski razvoj jednog društva. Do tada, jedini zaključak koji se nameće je da Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom ne targetira ključne društvene probleme koji bi olakšali roditeljstvo i odluke o rađanju već ih zapravo pospešuje nizom sadržanih diskriminatornih odredbi.